Congreso: La administración electrónica en las Asambleas Legislativas Españolas.
Parlamento de La Rioja, 21 de mayo de 2018.
Catalina Palmer Taura
Joan Miquel Tramullas Mesquida
Parte 1. Situación actual del Archivo en el Parlamento de las Illes Balears
Índice
Vamos a estructurar esta intervención en 4 bloques:
- Estado de la cuestión
- Funciones y personal necesario
- Ley 15/2006, de 17 de octubre, de archivos y patrimonio documental de las Illes Balears
- Objetivos
1. Estado de la cuestión
En primer lugar, debe tenerse en cuenta que en el Parlamento de las Illes Balears el archivo no es una unidad con la función de conservar todo el fondo documental generado por la institución en el desarrollo de sus funciones, sino que es un sistema descentralizado.
Los diferentes servicios administrativos (económicos, recursos humanos, documentación), organismos (grupos parlamentarios, Gabinete de Presidencia) e instituciones que dependen orgánicamente del Parlamento (Sindicatura de Cuentas) conservan los documentos que producen y no los transfieren a una unidad de archivo, sino que cada servicio, organismo o unidad tiene su propio archivo.
A pesar de ello, en el organigrama de nuestro parlamento existe una unidad administrativa con el nombre de “Registro y Archivo”.
Esta unidad es la encargada de producir, gestionar y conservar la documentación más representativa de la institución, esto es, la relativa a los órganos parlamentarios y a los expedientes de tramitaciones parlamentarias. En un primer momento esta unidad dependió directamente de la Oficialía Mayor y desde el año 2001 depende del área de Asistencia Técnica Parlamentaria.
A partir del año 1993 se inició el uso de una aplicación informática para la gestión de los expedientes de tramitaciones parlamentarias, aplicación denominada GTP (gestión y tramitación parlamentarias) y alimentada de información tan solo referencial.
A partir del año 2000 una versión web de esta aplicación informática -la web GTP- y desarrollada por los servicios informáticos del Parlamento, es accesible a través de Internet.
A partir de esta fecha, a través de la consulta de los expedientes, se puede acceder a la información editada en las publicaciones oficiales del Parlamento así como a los documentos de archivo digitales o digitalizados a texto completo.
Actualmente, todos los expedientes parlamentarios están escaneados, pero no todos introducidos dentro del sistema denominado GTP. A través de este sistema se pueden consultar los expedientes a partir del año 2000 hasta la actualidad y la documentación parlamentaria de los años anteriores se encuentra escaneada en apoyo CD.
En este momento, las 6 primeras legislaturas se encuentran en custodia externa y las restantes se custodian en el Parlamento. Cabe destacar que el lugar destinado a la custodia de estos expedientes, a pesar de no ser, ni mucho menos, el más adecuado, reúne las condiciones indispensables para preservar de los agentes externos (humedad, polvo, …) toda la documentación almacenada.
2. Funciones y personal necesario
Obviaré cuáles deben ser las funciones de la unidad de archivo y me limitaré a destacar la necesidad de contar con personal propio y especializado para poner en marcha la unidad general de archivo.
La persona o personas que se encarguen del archivo deberán aprovechar todo lo realizado por los distintos servicios de la cámara para montar un archivo sistematizado capaz de dar respuesta a la organización y al tratamiento de la documentación producida o recibida por la institución, en cualquier forma o apoyo material, como resultado de la actividad de los órganos parlamentarios y de los servicios administrativos, con el objeto de asegurar la conservación y la consulta, en su caso, de la información. Además, una de sus funciones más importantes es también la de facilitar la difusión de la documentación, no sólo a los parlamentarios, sino a toda la ciudadanía, en aras a un mayor acercamiento y a una mayor transparencia.
El creciente desarrollo de las tecnologías de la información y la comunicación ha facilitado unas herramientas muy útiles en cuanto a la gestión, la organización, la consulta y la difusión de la información parlamentaria y, muy especialmente, en cuanto a la necesidad de implantar la gestión documental electrónica. Y es precisamente en este entorno de la gestión documental electrónica, donde la figura del archivero cobra toda su importancia.
La metodología archivística para organizar los fondos documentales (sistema de clasificación, descripción, disposición, acceso, …) es un elemento fundamental para estructurar y gestionar la información electrónica, y por ello el archivero tiene que colaborar en el diseño y la implantación del sistema de gestión documental electrónico para aportar la información básica para organizar la documentación, además del conocimiento y la visión global de la concepción de la documentación que produce o recibe la institución. Asimismo, tiene que ser activo en el proceso de gestión de la documentación electrónica y asumir las funciones que le son propias en el marco del circuito del sistema de gestión de expedientes que se diseñe en la institución.
3. Ley 15/2006, de 17 de octubre, de archivos y patrimonio documental de las Illes Balears
Según esta ley, el sistema archivístico de las Illes Balears es el conjunto de órganos de las administraciones públicas, de normas y de subsistemas autónomos, relacionados entre sí por órganos de coordinación, que garantiza la identificación, la gestión, la conservación, la protección, el acceso y la difusión del patrimonio documental de las Illes Balears. En cada territorio insular, será el consejo insular respectivo el encargado de la planificación y la coordinación de los archivos de su competencia.
Después de definir los principios de actuación por los que debe regirse la acción de las administraciones públicas en cuanto a archivos y al sistema archivístico de las Illes Balears, se determina que los archivos que se integran en este sistema deben aplicar las mismas normas de descripción, y los archivos de cada subsistema deben aplicar la misma gestión documental. Además, deben cumplirse los principios siguientes:
- Debe respetarse el principio de procedencia y el orden originario de los documentos.
- Los documentos tienen que estar clasificados, ordenados y descritos mediante los instrumentos de control y de información adecuados.
- Cada fondo tiene que contar con un cuatro de clasificación de la documentación.
La ley también determina la estructura del sistema archivístico de las Illes Balears, y prescribe que forma parte de este sistema, entre otros, el subsistema archivístico del Parlamento.
Concretamente, en cuanto al subsistema del Parlamento, se indica que, además de los órganos de gestión que se puedan crear, debe estar constituido por el Archivo General del PIB que tiene que actuar como depósito final de la documentación generada por:
- El Pleno, la Mesa, las comisiones y la Diputación Permanente.
- Las comisiones extraordinarias que se puedan crear.
- Los grupos parlamentarios.
- Los servicios administrativos.
- La Sindicatura de Greuges (Agravios).
- La Sindicatura de Cuentas.
Y el punto 2 de este artículo prescribe que el PIB tiene que dotar su subsistema archivístico de una normativa propia.
En este momento, dejando aparte la teoría, podemos mencionar que el archivo que gestionamos está integrado por la documentación generada por el Pleno, la Mesa, la Junta de Portavoces, la Diputación Permanente y las comisiones, tanto las permanentes y no permanentes como las extraordinarias, de estudio o de investigación, que se han ido creando. Toda esta documentación, con excepción de la que pueda generar el departamento de Comisiones, recae en la ATP, área en la que, de momento, se adscribe el archivo parlamentario. Ahora bien, esta documentación no es toda, hay otros documentos administrativos, por ejemplo, los de los Servicios Económicos, Recursos Humanos, Protocolo, etc., que no se transfieren a ninguna unidad mayor, sino que son los propios servicios los que los guardan y los conservan.
4. Objetivos
Ante todas estas circunstancias, consideramos oportuno e imprescindible de llevar a cabo las acciones siguientes:
- Crear la unidad del archivo.
- Encontrar un emplazamiento idóneo para poder albergar dicha unidad.
- Dotar esta unidad con, en principio, una plaza de archivero/archivera que será quien, a la vista de las circunstancias, analizará las necesidades y el protocolo adecuado para llevar a cabo las tareas necesarias, en coordinación con los diferentes servicios de la cámara, que la puesta en funcionamiento de esta unidad requiere, sin perjuicio de transferir o de dotar la unidad con más recursos humanos.
- Una vez dotado el archivo de personal, acometer la elaboración de una normativa propia para poder proceder a la organización, la sistematización, la gestión y la implantación del Archivo General del PIB.
Parte 2. Estrategia para la implantación de la Administración Electrónica en el Parlamento de las Illes Balears
Objetivo y estructura de la ponencia
Esta ponencia pretende contar la experiencia en el Parlamento de las Illes Balears sobre la implantación de la Administración Electrónica, centrándonos en las fases iniciales de dicho proyecto.
La ponencia se estructura en 4 apartados, que son:
- La magnitud de la tragedia o cómo superar la impresión inicial
- Cuáles son los principales factores de éxito a tener en cuenta
- Importancia de la fase del estudio inicial
- Un proyecto destacado: el gestor documental y archivo
La magnitud de la tragedia
Desde 1996 hasta nuestros días, han ido apareciendo un conjunto de recomendaciones e iniciativas legislativas destinadas a promover la implementación de procedimientos y tecnologías que permitieran a los ciudadanos interactuar con la Administración mediante medios electrónicos, con la finalidad de facilitar, simplificar y racionalizar esta interacción.
Las normas, que han ido apareciendo tanto a nivel estatal como a nivel autonómico, han ido configurando una realidad de compromisos y obligaciones administrativas que han empujado a nuestras instituciones a abordar procesos de cambio para adaptarse a ello. Al contemplar el conjunto formado por estas normas, y bajo la presión de los plazos que estas definen para su cumplimiento, uno tiene la impresión de verse bajo la amenaza de un tsunami que nos va a arrasar en breve, y con poca capacidad de escapatoria.
A pesar de ello, y después de esta impresión inicial, no nos queda otra alternativa que abordar la cuestión, iniciando las tareas de analizar la situación, definir los objetivos que queremos satisfacer y planificar el conjunto de proyectos que nos van a permitir alcanzarlos, en un tiempo y con un esfuerzo razonables.
Desde el momento inicial, nos situamos ante un proyecto de dimensiones considerables, ya afecta a toda la institución. Podemos compararlo al proceso de informatización que vivimos ya hace unas décadas, en el sentido que cambió profundamente la forma de trabajar de nuestros parlamentos, adoptando nuevas herramientas de trabajo y modificando convenientemente los procesos administrativos para adaptarlos a una nueva “manera de hacer las cosas”.
Simplificando mucho el concepto, podríamos ver la Administración Electrónica como un esfuerzo orientado a conseguir la interoperabilidad entre administraciones, definiendo unas normas técnicas y unas directrices orientadas a tal finalidad, acompañado con un conjunto de herramientas y buenas prácticas que promueven resolver de la misma manera los problemas que comúnmente nos encontramos en cada ámbito de la Administración Pública.
Un claro ejemplo de ello son el Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI), el Esquema Nacional de Seguridad (ENS) y el conjunto de recursos tecnológicos y servicios de la red SARA.
Por lo tanto, no podemos plantear un proyecto de implantación de la Administración Electrónica sin contemplarlo bajo un triple enfoque:
- Tecnológico
- Jurídico
- Organizativo
El enfoque tecnológico es evidente, ya que promueve la adopción de nueva tecnología y nuevas aplicaciones de negocio.
El enfoque jurídico se refiere a la necesidad de llevar a cabo las modificaciones oportunas para dar cabida al nuevo marco jurídico que acompaña la Administración Electrónica.
El enfoque organizativo hace referencia a la aparición de nuevos roles y nuevas funciones a desarrollar en nuestras instituciones, así como posibles cambios en los procedimientos administrativos.
Debemos tomar consciencia de que no podemos implementar la Administración Electrónica prescindiendo de uno de estos 3 enfoques, de la misma manera que un taburete de 3 patas no se aguanta si falta una de ellas.
Todo ello pone de manifiesto una vez más el carácter global de este proyecto.
Principales factores de éxito
Existen una serie de factores que van a condicionar en gran medida el éxito de nuestro proyecto de implantación de la Administración Electrónica. Por ello, deberemos mantenerlos vigilados con mucho mimo y cuidado para asegurar el buen desarrollo del proyecto.
Veamos estos factores de éxito:
En primer lugar, debe quedar claro que no se trata de un proyecto TIC, sino de un macro-proyecto a nivel de todo el parlamento. Si se entiende la Administración Electrónica como la puesta en marcha de una o més aplicaciones, y nada más, peligrará su buena finalización. No vale con decir “ya me dirán cómo se maneja el nuevo programa”. Es imprescindible que se va a diseñar una nueva forma de tramitar los procedimientos administrativos, y esto va a requerir la implicación de todos.
En este sentido, es imprescindible que el proyecto venga promovido desde los órganos de dirección de nuestros parlamentos, así como también es imprescindible la participación activa de todas las áreas de trabajo.
Debemos entenderlo como un proyecto a medio y a largo plazo, desarrollado en diferentes fases en diferentes ejercicios. Como tal, es importante tener clara la visión final, así como los estadios intermedios por los que iremos transitando.
Un detalle muy importante es el que se refiere a realizar una excelente gestión del cambio, de manera que se consiga minimizar el impacto que todo cambio tiene en una organización y la resistencia natural que se tiene a todo cambio. Más adelante veremos con qué herramientas contamos para esta gestión del cambio.
El mayor beneficio que podemos obtener en todo proceso de reestructuración de nuestro trabajo es el de detectar y aprovechar las oportunidades de mejora y de optimización que iremos descubriendo a lo largo de este proceso. Esto nos permitirá racionalizar y simplificar nuestros procedimientos, a la vez que podremos detectar nuevas vías para mejorar nuestros procesos de gestión.
Por otra parte, y dado que todas las administraciones se encuentran ante un reto similar, nos será muy útil contrastar experiencias con otras instituciones, ya que nos puede ayudar a orientar nuestra iniciativa.
También en este sentido, es muy recomendable contar con la colaboración de empresas especializadas con experiencia en este tipo de proyectos.
Finalmente, y aunque parezca una perogrullada, debemos diseñar el proyecto en su totalidad, a pesar de ir abordándolo por fases. De esta manera, tendremos la visión global del proyecto en toda su extensión, y podremos estar en cada fase correctamente alineados respecto al recorrido completo.
Por ello, debemos conferir la importancia que requiere la estrategia de implementación que definiremos en el estudio inicial del proyecto.
Importancia de la fase del estudio inicial
Debemos dar la importancia que merece la fase de estudio inicial de este proyecto, ya que es la que nos va a permitir orientar correctamente nuestras acciones de la manera más eficiente posible. Para decirlo simple y llanamente: “es muy conveniente apuntar bien antes de disparar”.
Este estudio inicial nos va a permitir principalmente:
- Tomar consciencia de nuestros objetivos, de aquello que queremos alcanzar.
- Conocer con precisión qué tenemos y qué nos falta para llegar a esos objetivos.
Una vez determinado esto, entraremos en la fase de diseñar la secuencia de proyectos y tareas que nos van a permitir alcanzar el estado final del proyecto. Esto es lo que conocemos como el mapa de ruta o roadmap del proyecto. Esta es la fase en la que debemos invertir más esfuerzos, ya que un buen roadmap puede ser decisivo para la buena ejecución de dicho proyecto.
Este roadmap nos va a permitir detectar la secuencia de proyectos, así como las dependencias entre ellos y el grado de paralelismo que podemos conseguir en su ejecución. Es importante que sea un roadmap realista, teniendo en cuenta que estas tareas deben convivir con nuestro trabajo diario.
En nuestro caso, hemos definido 3 grandes áreas de actuación generales, que son:
- Implantación de herramientas y recursos de base, como pueden ser el gestor documental y el archivo, las funcionalidades de firma electrónica, las herramientas de workflow, la custodia documental, etc.
- La adaptación de las aplicaciones de gestión existentes para hacer uso de estos nuevos recursos de base (el llamado backoffice).
- La implantación de nuevas aplicaciones y funcionalidades de Administración Electrónica, como la sede electrónica, las notificaciones electrónicas, etc.
Estas 3 áreas pueden ejecutarse con un cierto paralelismo entre sí.
Un punto destacado dentro de este estudio inicial ha sido la definición del ámbito del proyecto de Administración Electrónica. Este ámbito se refiere a los procesos que han sido objeto de estudio.
Debemos tener en cuenta la realidad general de la administración, en la que los administrados son los ciudadanos. Por ello, la legislación que ha aparecido a raíz de la Administración Electrónica hace referencia principalmente a facilitar la relación de los ciudadanos con la administración por medios electrónicos. Gracias a esto, y gracias al asesoramiento de empresas especializadas, hemos centrado nuestro ámbito de actuación sobre los procedimientos administrativos. Entendemos como procedimientos administrativos aquellos procesos de tramitación de solicitudes provenientes de agentes externos a la institución, como pueden ser ciudadanos o personas jurídicas (empresas, organizaciones, etc.).
Como consecuencia, hemos considerado los procedimientos parlamentarios provenientes de los diputados y grupos parlamentarios como procedimientos internos. Aunque, como tales, podrían quedar fuera del ámbito de nuestro proyecto, hemos tomado la decisión de incluirlos en él, con la finalidad de optimizar y mejorar su tramitación, gracias al uso de los nuevos servicios de base de la Administración Electrónica, como son las notificaciones electrónicas, el uso de herramientas de portafirmas o el mismo registro electrónico. Eso sí, por razones de calendario y de urgencia, abordaremos la mejora de los procedimientos parlamentarios en una fase posterior.
El estudio inicial ha generado una documentación tremendamente útil para el seguimiento del proyecto. Los documentos principales son los siguientes:
- Diagnóstico de la situación actual
- Documentación básica de nuestra institución (funciones, órganos de dirección, organigrama, etc.)
- Mapa de sistema de información disponibles
- Grado de adecuación a los requerimientos marcados por la legislación vigente en relación a la implantación de la Administración Electrónica
- Estudio de soluciones existentes (AGE, CCAA)
- Catálogo de procedimientos administrativos del parlamento
- Catálogo de objetivos y mejoras propuestas
- Cronograma del proyecto
- Requisitos tecnológicos del modelo diseñado
- Pliegos de prescripciones técnicas del primer lote de proyectos
Como hemos dicho anteriormente, llevar a cabo una buena gestión del cambio es un requisito imprescindible para la finalización satisfactoria del proyecto. Esta gestión se ha realizado teniendo en cuenta los siguientes aspectos:
- Fomentar y requerir la participación activa de todas las áreas desde el principio del proyecto
- Implementar sendos planes de comunicación, uno a nivel interno a la institución, y otro a nivel externo
- Desarrollar un plan de formación en el concepto y las nuevas herramientas de Administración Electrónica
Las herramientas utilizadas para esto han sido:
- Sesiones periódicas de seguimiento del proyecto, abiertas a todas las áreas
- Participación en reuniones de estudio de la situación inicial
- Visitas puntuales a algunos casos de éxito
Como consecuencia de ello, hemos conseguido despertar interés en este proyecto.
Veamos a continuación cuales han sido los principales proyectos de infraestructura de Administración Electrónica que hemos planteado en la primera fase de implantación:
- Gestión documental y archivo
- Servicios de firma electrónica y portafirmas
- Servicios de workflow y de tramitación
- Registro electrónico
- Servicios de base para la interoperabilidad (DIR3, SIA, etc.)
- Licitación electrónica
Estos servicios se implementarán en una arquitectura orientada a servicios (SOA) siguiendo el modelo basado en un bus de servicios consumidos por las diferentes aplicaciones de negocio, llamadas aquí tramitadores.
Proyecto destacado: el gestor documental y archivo
Debemos tener en cuenta que la Administración Electrónica se basa en la gestión de documentos y expedientes electrónicos, los cuales se definen en el marco de las Normas Técnicas de Interoperabilidad (NTI). Estos elementos se almacenan en un recurso de base, formado por el gestor documental para los documentos y expedientes electrónicos en cursos, y el archivo para los que ya han sido tramitados.
Por tanto, debemos entender el gestor documental y el archivo como la piedra angular sobre la que se construye la Administración Electrónica. Será muy importante proveer a dicho recursos con las herramientas tecnológicas y con el personal requerido para asegurar una excelente gestión de estos contenidos.
En este sentido, debemos otorgar la importancia correcta a los profesionales que se encargarán de su gestión, así como a las herramientas tecnológicas que van a requerir para ello.
Debemos además hacer hincapié en un servicio que consideramos especialmente destacado, que sería la custodia de documentos electrónicos. Este servicio debe encargarse de:
- Garantizar la integridad
- Garantizar la autenticidad
- Facilitar la localización
- Controlar los accesos en base a permisos
- Garantizar la trazabilidad de estos accesos
- Garantizar su preservación a largo plazo
Un detalle especial sobre su preservación a largo plazo es el hecho del resellado de los documentos ante cambios en los certificados electrónicos de las firmas de estos documentos (expiración del certificado, revocación, etc.). Todo ello sugiere la adquisición de herramientas software específicas que faciliten o automaticen esta gestión.
Reflexión
Antes de finalizar la segunda y última parte de esta ponencia, me gustaría incluir una pequeña reflexión.
La frase “PANTA REI”, atribuida a Heráclito, se puede traducir como aquello que tantas veces ha llegado a nuestros oídos, sobre todo últimamente: TODO FLUYE, TODO CAMBIA, NADA PERMANECE.
¿Porqué hago referencia a esta frase?
Porque en este tipo de proyectos, este hecho está más garantizado que nunca. Son proyectos que simplemente empiezan. Nunca terminan.
Siempre podremos incluir nuevos procesos administrativos o internos en nuestro catálogo, definiendo sus propias series documentales.
Por otro lado, las series documentales ya definidas no están exentas de su propia evolución. Los pasos administrativos van evolucionando, en aras de la optimización administrativa.
Por esto, no podemos entender la tarea del documentalista como una intervención puntual, sino más bien como una figura destacada en el seno de nuestra organización y el artífice clave de la definición y la implementación de nuestros procesos administrativos.
Ideas Fuerza
Finalizaremos esta presentación con una alusión a 3 “ideas fuerza” que queremos destacar:
- Consideramos muy importante abordar el proyecto de implantación de la Administración Electrónica desde una perspectiva global, en contraposición a posibles soluciones puntuales aisladas.
- Dado que nuestro trabajo se centra sobre todo en la tramitación parlamentaria, consideramos necesario incluir los procesos parlamentarios en el ámbito de nuestro estudio, aunque los dejemos para una fase posterior.
- Nuestra decisión ha sido la de aprovechar el esfuerzo realizado desde la AGE y por el gobierno de nuestra Comunidad Autónoma, optando por hacer uso de las aplicaciones y servicios de Administración Electrónica ofrecidos por ellos, en lugar de optar por soluciones verticales globales existentes en el mercado.